Hiukan lisävalaistusta pormestari asiaan
Suomalaiseen kunnallishallinnossa on perinteisesti korostettu ammatillista johtamista. Kunnanjohtajan lakisääteinen asema on kansainvälisesti tarkastellen poikkeuksellisen vahva. Kunnanjohtaja ei ole ollut pelkästään ammatillinen johtaja, vaan hänellä on ollut luottamushenkilöjohdon rinnalla merkittävä rooli poliittisessa johtamisessa.
Kunnanjohtajan asemaa on kuitenkin viime vuosikymmeninä heikennetty. Vuoden 1976 kunnallislaissa häneltä poistettiin itseoikeutettu kunnanhallituksen jäsenyys. Vuonna 1993 mahdollistettiin määräaikaisen kunnanjohtajan valinta sekä kunnanjohtajan erottaminen epäluottamuksen perusteella. Näistä muutoksista johtuen kunnanjohtajan itseoikeutettu asema on horjunut, mutta toisaalta poliittinen johto ei ole monissakaan kunnissa täyttänyt näin syntynyttä tilaa.
Kunnallishallinnossa on vireillä monia muutoksia, jotka vaativat vahvaa johtajuutta. Kunnat toimivat entistä enemmän alueellisissa ja seudullisissa verkostoissa, joissa edellytetään johtajaa, joka kykenee esittämään kunnan kannan yksiselitteisesti ja viemään näkemyksensä läpi omassa organisaatiossaan. Kuntien taloudellisten mahdollisuuksien niukkeneminen ja vaikeus turvata jopa välttämättömät peruspalvelut edellyttävät selkeämpää, kasvotettua vastuuta kuntalaisiin päin. Vahvempaa johtajuutta odotetaan myös sen vuoksi, että perinteinen kunnallispoliittinen konsensus on katoamassa; tarvitaan kokoavaa hahmoa, joka antaa kunnan toiminnalle suunnan ja määrittelee kunnan strategiat.
Kansainväliset mallit ovat myös vaikuttamassa siihen, että pormestarimalli on noussut suomalaiseen keskusteluun. Lakisääteisesti vahvan aseman omaava ammattijohtaja on Euroopassa poikkeuksellinen. Tavallisempaa on, että kuntaa johtaa joko suorilla vaaleilla valittu tai valtuuston valitsema poliittinen johtaja, joka vastaa myös kunnan hallinnollisesta ja toiminnallisesta johtamisesta.
Kun joka tapauksessa on selvää, että kunnan johtaminen vaatii uudelleenarviointia, on usein helpompaa keskustella selkeästä uudesta mallista kuin yrittää rakentaa uudenlaista järjestelmää vanhan pohjalle.
2. Pormestarimalli: perusulottuvuudet
Pormestari-keskustelussa on esitetty voimakkaita mielipiteitä yhden tai toisen mallin puolesta. Käytännönläheisempää on lähteä siitä, että kunnan johtamisessa voidaan korostaa monenlaisia tekijöitä. Ei ole olemassa myöskään yhtä oikeaa pormestarimallia, vaan mallin valinta riippuu siitä, mitä kunnan johtamisen näkökulmia halutaan painottaa.
Pormestari voi ensinnäkin olla joko suoralla vaalilla valittu tai valtuuston valitsema. Valtuuston valitsee pormestarin, jos ei haluta horjuttaa valtuuston asemaa kunnan ylimpänä päättävänä toimielimenä. Kuntalaisten suoraan valitsemalla pormestarilla on oltava riittävän vahvat toimivaltuudet, jotta suora vaali ylipäätänsä olisi perusteltavissa. Tällainen pormestari ei voi olla myöskään valtuuston erotettavissa. Näin hänelle muodostuu vahva valtuustosta riippumaton asema. Omalla toimialallaan hän on valtuuston kanssa rinnakkainen kunnallisen vallan käyttäjä. Valtuuston valitseman pormestarin asema sen sijaan voidaan järjestää siten, että hän on valtuuston erotettavissa. Jos hän on valtuuston puheenjohtaja, hän voi kuitenkin merkittävästi ohjata valtuuston toimintaa ja vaikuttaa sen kannanottoihin.
Pormestari voidaan valita joko valtuutettujen keskuudesta tai pormestariksi voidaan valita kuka tahansa kelpoisuusehdot täyttävä henkilö. Edellisessä tapauksessa korostetaan primus inter pares -ajattelua: valtuutettu on kunnan luottamushenkilö, kuntalaisten keskuudesta joko kuntalaisten suoraan tai valtuuston valitsema. Jälkimmäisessä tapauksessa taas korostetaan pormestarin ammattijohtajaominaisuuksia: hän on pormestarin tehtävää hakenut kunnanjohtajan tapainen ammattijohtaja, jolla on lisäksi selkeä poliittisen johtajan rooli.
Vastaavia ulottuvuuksia korostetaan myös sillä, että pormestari voi olla oikeudelliselta asemaltaan joko luottamushenkilö tai viranhaltija.
Lähtökohtana pormestarimallissa on, että poliittinen ja ammatillinen johto on melko pitkälle yhdistetty. Pormestari voi olla joko valtuuston tai hallituksen tai molempien puheenjohtaja. Jos hän on valtuuston puheenjohtaja, luonnollista olisi, että asioiden valmistelu on myös enemmän valtuustokeskeistä kuin nykyisessä suomalaisessa kunnallishallinnossa. Suomalaisen kunnanhallituksen vahva asema on tähän malliin vaikeasti sovitettavissa. Luonnollisempi valmistelukoneistomalli on ns. valiokuntamalli. Kun pormestari olisi myös hallinnon johtaja, hänelle kuuluisi ainakin keskeiset kunnanjohtajan tehtävistä. Näin ollen kunnan ylin varsinainen virkamies ei voisi olla kunnanjohtaja, vaan hänelle sopivampi nimike olisi kansliapäällikkö.
Painotettaessa pormestarin riippuvuutta valtuustosta, luonnollinen toimikausi olisi valtuuston toimikausi. Usein miten sitä pidetään kuitenkin liian lyhyenä toimikautena - luonnollisempaa olisi, että pormestari valittaisiin 6 - 8 vuoden toimikaudeksi.
3. Pormestarimallit
Käytännössä pormestarista keskusteltaessa otetaan lähtökohdaksi erityyppisiä, usein muissa maissa käytössä olevia malleja. Seuraavassa näitä malleja tarkastellaan siten, että edetään lähimpänä Suomen nykyjärjestelmää olevasta mallista kohti suurempia muutoksia vaativia malleja.
Valtuuston valitsema puheenjohtaja
Ruotsissa käytössä oleva kunnallisneuvosmalli on suhteellisen lähellä suomalaista mallia. Ruotsin kunnallislainsäädäntö eroaa Suomen lainsäädännöstä vain siinä, että kunnanjohtajalla ei ole vahvaa lakisääteistä asemaa. Näin ollen luottamushenkilöjohdolle voidaan lain estämättä kunnan omin päätöksin antaa vanhempi asema kuin Suomessa. Kunnan omilla päätöksillä Ruotsissa onkin perustettu päätoimisia luottamushenkilötehtäviä. Tällainen luottamushenkilö toimii tavallisesti joko kunnanhallituksen tai kunnanhallituksen ja eräiden lautakuntien puheenjohtajana, joskus myös valtuuston puheenjohtajana. Tämän lisäksi kunnassa saattaa olla kunnanjohtajan nimikkeellä oleva johtava viranhaltija, jonka asema ei ole kuitenkaan yhtä merkittävä kuin Suomessa. Hänen tittelinsä saattaa myös olla kansliapäällikkö.
Valtuuston valitsema puheenjohtaja-kunnanjohtaja
Kansanedustaja Urpilaisen eduskunta-aloitteessa on esitettiin malli, jonka mukaan valtuusto valitsisi valtuuston toimikaudeksi pormestarin, joka toimisi hallituksen puheenjohtajana ja kunnanjohtajana. Johtosäännössä voitaisiin lisäksi määrätä, että hän toimisi myös valtuuston puheenjohtajana. Tällaisessa kunnassa ei olisi kunnanjohtajaa. Malli korostaa valtuuston asemaa. Pormestari on profiloitunut selkeästi luottamushenkilöksi, joka toimii valtuuston alaisuudessa.
Kuntalaki mahdollistaa mallin, jonka mukaan valtuuston toimikaudeksi valittu kunnanjohtaja voi toimia myös hallituksen puheenjohtajana ja kunnanjohtajana. Tämä malli on melko lähellä ennen vuoden 1976 kunnallislakia voimassa ollutta mallia. Erona on kuitenkin, että kunnanjohtaja olisi valittu määräajaksi eikä toistaiseksi.
Kauko Heurun esittämässä pormestarimallissa pormestari valittaisiin 6 - 8 vuoden määräajaksi ja hän toimisi sekä hallituksen puheenjohtajana että kunnanjohtajana. Heurun ensisijaisena tarkoituksena on, että valmisteluvalta olisi poliittisesti vastuunalaisella henkilöllä eikä virkamiehellä, kuten Suomen nykyisessä järjestelmässä. Tämä on hänen mukaansa perusteltavissa sillä, että valmisteluvaiheessa ratkotaan myöskin merkittäviä tarkoituksenmukaisuuskysymyksiä eikä pelkästään laillisuuskysymyksiä.
Pormestarin suora vaali
Aimo Ryynäsen mallissa pormestari toimisi eräällä lailla valtuuston vastapainona. Hän olisi kansalaisten suoraan valitsema, hänellä olisi oma toimivaltansa, hän vastaisi valmistelusta ym. muista asioista.
4. Pormestarimallin edut ja haitat
Pormestarimallin etuina mainitaan usein ensinnäkin se, että järjestelmä on kansainvälisesti ymmärrettävämpi. Suomalainen ammattijohtajuuteen perustuva malli on Euroopassa poikkeuksellinen. Näin ollen esimerkiksi Euroopan neuvostossa ja Euroopan unionin toimielimissä toimivilta paikallishallinnon edustajilta edellytetään, että he ovat saaneet legitimaation kansalaisilta joko suorissa vaaleissa tai ovat suoraan vastuussa kansalaisten valitsemalle toimielimelle. Vaikka suomalainen kunnanjohtajajärjestelmä täyttääkin lievällä tulkinnalla nämä vaatimukset, paikallishallinnon edustajat ovat Eurooppatasolla useimmiten poliitikkoja.
Pormestarijärjestelmää puolletaan myös sillä, että nykyisessä järjestelmässä kunnanjohtaja joutuu ottamaan poliittisen johtajan roolin ilman, että hänellä on siihen kansalaisilta saatua valtuutusta - virkamies joutuu toimimaan osittain poliitikkona. Varsinainen poliittinen vastuu saattaa jäädä hämäräksi, koska käytännössä politiikkaa johtava kunnanhallitus tekee päätökset kollegiaalisesti siten, että jäsenet helposti vetäytyvät toistensa selän taakse eikä todellista vastuunkantajaa löydy. Pormestari joutuu selkeästi kantamaan vastuun omista päätöksistään ja omasta valmistelustaan.
Poliittisen moraalin kannalta on myös kyseenalaista, että luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolit menevät sekaisin. Suomessa virkamieskulttuurissa hyväksytään kenties pidemmälle kuin muualla poliittinen sitoutuneisuus.
Pormestarijärjestelmän kannattajat olettavat myös, että kiinnostus kunnallispolitiikkaan kasvaa, kun kuntalaiset tietävät, että ovat valitsemassa henkilöä, jolla on todellinen vastuu päätöksistä. Tällä tavoin oletetaan myös alenevien äänestysprosenttien alkavan jälkeen kohota.
Kun asioiden valmistelusta vastaa ja valmistelua johtaa selkeästi poliittisessa roolissa oleva henkilö, valmistelussa esiin tulevat poliittiset tarkoituksenmukaisuuskysymykset voidaan ratkaista myös selkeämmin poliittisin perustein verhoamatta niitä näennäisesti puolueettomiin asiantuntijaperusteluihin.
Pormestarimallin haitoiksi arvellaan muun muassa sitä, että johtamisen ammattimaisuus katoaa: parhaat ammattijohtajat eivät välttämättä ole kiinnostuneita pormestarin tehtävistä. Vie oman aikansa ennen kuin saatavilla on ammattimaisia pormestareita, jotka ovat valmiita asettumaan ehdokkaaksi pormestarin vaalissa muuallakin kuin omassa kunnassaan.
Myös sitä pelätään, että pormestari on aiempaa riippuvampi valtuustosta eikä kykene tekemään epämiellyttäviä päätöksiä. Hallinnon riippuvuus poliittista kampanjaa käyvästä pormestarista lisää johtamisen lyhytjänteisyyttä.
Suomalaiselle kunnallishallinnolle on ominaista konsensus -ajattelu. Esimerkiksi kunnanhallitus on käytännössä kaikkien puolueiden hallitus, koska se valitaan suhteellisilla vaaleilla. Pormestarijärjestelmä saattaa olla omiaan polarisoimaan järjestelmää: pormestari nauttii enemmistön tukea ja toteuttaa enemmistön politiikkaa, vähemmistö jää oppositioon.
Erityisesti siinä tapauksessa, että pormestari valitaan suorassa vaalissa, epäillään valtuuston aseman kunnan ylimpänä päättävänä elimenä menettävän merkitystään. Esimerkiksi Saksassa on pyritty rakentamaan esteitä sille, että pormestarin valta ei kasvaisi liian suureksi, mutta kokemukset osoittavat, että valta helposti keskittyy pormestarin ympärille.
5. Johtopäätöksiä
Suomalaisessa keskustelussa pormestarijärjestelmää tarkastellaan usein ikään kuin erillisenä palasena, erossa kunnan muusta johtamisjärjestelmästä.
On kuitenkin selvää, että pormestarimallin omaksuminen edellyttää muutoksia usein myös muiden toimielinten rooliin. Kunnan johtamisjärjestelmää tulisikin tarkastella kokonaisuutena.
Ensinnäkin on määriteltävä, mikä on valtuuston rooli kunnan ylimpänä päättävänä elimenä. Halutaanko sitä heikentää sillä tavoin, että pormestari käytännössä nykyistä valmistelukoneistoa voimakkaammin määrittelee valtuuston päätösten sisältöä.
Mikä on kunnanhallituksen asema? Halutaanko, että kunnanhallituksen sijaan meillä on selkeästi kasvotettu yhden henkilön johtama valmistelukoneisto? Jos pormestari toimii valtuuston puheenjohtajana ja on vastuussa myös asioiden valmistelusta, kunnanhallituksen rooli ei voi säilyä entisellään. Ylipäätään suorilla vaaleilla valitun pormestarin johtama kunnanhallitus olisi hyvin erilainen asemaltaan ja toimintatavoiltaan kuin nykyinen kunnanhallitus. Se olisi pormestarinapuna toteuttamassa hänelle kuuluvaa toimeenpanovaltaa.
Mikä on virkamiesjohdon asema pormestarin johtamassa kunnassa? Onko pormestarimalli sinänsä riittävä kansalaisten aktivoimiseksi, vai tarvitaanko myös muita toimenpiteitä?
http://www.kunnat.net
